Programme de Sécurité Globale
Etude No 7
Mai 1995
UNIVERSITÉ DE CAMBRIDGE
Programme de Sécurité Globale
Etude No 7
L’INTÉRÊT PLANÉTAIRE
Kennedy Graham
Boursier Quatercentury
Emmanuel College
Université de Cambridge
Mai 1995
Table des matiéres:
Introduction 4
“L’intérêt commun”: un précurseur
5
“L’intérêt national” 7
“L’intérêt planétaire”
9
“L’intérêt planétaire” et “l’intérêt
national légitime” 11
Trois études de cas: 13
- La protection de la couche d’ozone 13
- La stabilité climatique 15
- La capacité d’endurance 19
Conclusion
24
Le Dr. Graham est Secrétaire Général de Parlementaires
pour une Action Globale (Parlamentarians for Global Action), New York.
Il a écrit ce document durant sa visite comme boursier à
Emmanuel College, Cambridge. Les points de vue exprimés dans cette
étude reflétent ceux de l’auteur et ne représentent
pas nécessairement ceux de Parlementaires pour une Action Globale
(Parlamentarians for Global Action).
__________________________________________________________________________
INTRODUCTION
Dans le futur, les historiens penseront sans doute que le monde de la fin du XXiéme siècle a fait l’expérience d’un changement de paradigme aussi profond que la révolution copernicenne il y a 400 ans quand il fut finalement accepté, non sans peine, que la Terre n’était pas au centre de l’univers. Grâce à l’exploration de l’espace et aux révolutions des transports, des communications et de l’information, nous vivons une transition turbulente vers un nouvel âge. Ce nouvel âge est mieux décrit comme un “âge global” et est représenté de manière très explicite et éloquente dans la magnifique image de la Terre prise depuis l’orbite lunaire la veille de Noël 1968. La photo de l’Apollo 8 est devenue l’icône de l’âge global, le symbole de son présage. Elle évoque une attitude nouvelle et protectrice envers la plantée qui, jusqu’au présent n’avait pas existé dans la pensée populaire.
Cependant, l’humanité a hérité du début de l’âge industriel de problèmes qui, en cet âge global, sont, eux aussi, devenus globaux. Alors que nous nous préparons à entrer dans le XXIiéme siècle, la communauté internationale se trouve confrontée à des problèmes qui manifestement menacent la plantée: changements climatiques, diminution de la couche d’ozone, dégradation de l’environnement et le risque toujours existant de dévastation nucléaire. Les experts du monde entier qui participé au Rapport Ward-Dubos élaboré pour la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement en 1972 étaient d’accord sur le fait “que les problèmes de l’environnement deviennent de plus en plus globales et par conséquent demandent une approche globale”. Les questions globales, selon le rapport indépendant Brandt sur le développement, exigent des réponses globales. “Etant donné que l’humanité risque maintenant de se détruire elle-même, ce risque doit être confronté par de nouvelles méthodes”.
Combattre les problèmes globaux est aujourd’hui reconnu comme étant tâche d’environ 200 Etats-nations, chacun revendiquant des pouvoirs indépendants et souverains. Cela nous pose des difficultés: les menaces auxquelles nous sommes confrontés sont d’une ampleur qui dépasse l’Etat-nation or celui-ci reste cependant l’unité principale faisant face à ces questions. La magnitude des politiques ne suffit pas pour confronter des problèmes de cette ampleur. Les intérêts de l’humanité en souffrent par conséquent.
A l’exception des révolutions violentes et des cataclysmes, les changements politiques au niveau mondial procèdent à un rythme progressif. La formation d’unités politiques et la délégation de l’autorité légitime aux dirigeants se réalise lentement, et avec raison. Le système des Etats-nations, l’unité politique la plus sophistiquée développée par l’humanité, existe depuis environ quatre siècles. La caractéristique politique fondamentale de l’Etat-nation est son indépendance souveraine. La plantée est devenue un système politique fermé, une grille mondiale d’Etats-nations il n’y seulement que quelques décennies. L’humanité ne s’est toujours pas accordée sur un système de gouvernance pour la plantée entière. L’évolution politique du monde humain n’est pas achevée, même pas dans son sens le plus simple et fondamental d’une seule et unique unité autonome.
La communauté politique mondiale n’est pas constituée d’une seule unité. Il n’y a pas de souverain unique, pas de Léviathan possédant l’autorité légitime et les pouvoirs de contrainte conférés à travers un processus démocratique basé sur le consentement éclairé de tous les peuples du monde. S’il en était ainsi, le souverain pourrait prétendre envisager un intérêt unique qu’il représenterait au nom de l’humanité entière. Il pourrait alors formuler des politiques et adopter des stratégies pour la poursuite de cet intérêt. Mais ceci n’est pas le cas.
Ainsi, la raison et le sujet de cet étude résident dans
l’inéluctable besoin d’un concept clair qui permette d’agir par
ces temps de transition, un intérêt unique d’une ampleur comparable
à l’échelle des problèmes affrontés.
“L’INTÉRÊT COMMUN”: UN PRÉCURSEUR
L’idée d’un intérêt politique, par opposition à un intérêt philosophique, supérieur à l’intérêt national est une idée plutôt récente, mais elle est déjà établie dans la pensée politique et juridique. L’oeuvre pionnier de Barbara Ward réalisée au milieu des années 60, a parlé de “la plantée en tant que vaisseau spatial”.
“Aujourd’hui, la manière la plus radicale de concevoir l’espèce humaine est de la voir en tant que l’équipage d’un seul vaisseau spatial dans lequel nous réalisons tous notre pèlerinage à travers l’infinie, avec une combinaison remarquable de sécurité et de vulnérabilité. Notre plantée n’est autre chose que le vaisseau dans lequel nous devons vivre en tant qu’êtres humains si nous voulons survivre ce vaste voyage spatial dans lequel nous nous sommes engagés depuis des centaines de millénaires, mais toujours sans nous rendre compte de notre condition. Ce voyage spatial est totalement précaire. Notre existence même dépend d’une petite couche de plantée et d’une couche d’atmosphère assez grande...Nous sommes un équipage naval à bord d’un petit vaisseau. Un comportement rationnel est indispensable pour survivre.”
Les commissions indépendantes établies durant les deux dernières décennies ont avancé le concept politique d’un “intérêt commun de l’humanité.” La Commission Palme de 1982 a conclu que “nos discussions durant presque deux ans ... nous ont convaincu de l’urgence de travailler ensemble en vue des ‘intérêts communs’”. Selon le Rapport Bruntlandt sur l’Environnement de 1987, notre incapacité à promouvoir “l’intérêt commun dans le développement durable”, était fréquemment le résultat de l’omission, relative, de la justice économique et sociale. Le Rapport Carlsson-Ramphal de 1985 a suggéré que “l’idée que les gens ont des intérêts communs indépendamment de leur identité nationale ou autre et le fait qu’ils se réunissent pour parler de ces intérêts communs est d’une pertinence croissante pour la gouvernance globale”.
La figure du Secrétaire-général de l’ONU est ce qu’il y a de plus proche à une conscience globale, par opposition à un souverain global. Les secrétaires-généraux successifs ont fait référence, d’une manière persistante et cohérente, à un intérêt “commun” ou “supérieur”. Déjà en 1950 Trygve Lie a parlé des “vrais intérêts du monde en général”. En 1960, Dag Hammarskjold considérait que les Etats membres de l’ONU reconnaîtront qu’il sera “de plus en plus nécessaire de maintenir la force [de l’ONU] comme instrument pour la communauté mondiale ... dans ses efforts de résoudre des problèmes ... dans un esprit reflétant les intérêts communs supérieurs”. U Thant a soutenu que “tous les gouvernements ont un intérêt commun et prépondérant à long terme dans la protection et la préservation des structures de communication internationales pacifiques et des règles de base du comportement responsable sur lequel est nécessairement basée la société”. Au début de la période de l’après Guerre froide, en 1991, Javier Pérez de Cuellar a souligné que “l’occasion unique qui se présente actuellement au monde devrait être le sujet de discussions raisonnées et négociations dans l’intérêt de la communauté mondiale ... Notre façon de traiter la nouvelle génération de problèmes globaux auxquels se confronte actuellement l’humanité déterminera probablement la qualité de vie de tous les peuples de cette plantée”.
“L’intérêt commun” a récemment été qualifié “d’intérêt planétaire”. En mars de 1994 le Secrétaire Général Boutros Boutros-Ghali a soutenu que “les Etats ont toujours défini leurs propres intérêts nationaux. Aujourd’hui les Etats doivent être préparés à prendre en compte le concept d’un intérêt -- global ou planétaire -- commun”.
Dans le monde politique, un groupe de parlementaires, les Parlementaires pour une Action Globale (Parlamentarians for Global Action), a avancé le concept de “l’intérêt planétaire” dés le début des années 90. “La marque de notre organisation,” a dit en 1993 son président le Sénateur Silvia Hernandez du Méxique, “est ‘l’intérêt planétaire’” -- qui consiste à concevoir le monde en tant qu’un tout unique et à répondre politiquement en apportant des solutions qui reflètent un intérêt national éclairé et non un intérêt conçu de manière limitée et poursuivi de manière compétitive.
A l’Assemblée Générale de l’ONU, les Etats-nations accordent au concept de globalité une dimension rhétorique. En 1993, le Président des Etats-Unis a parlé du besoin de “faire le point d’où nous en sommes en tant qu’actionnaires communs du progrès de l’humanité et de la préservation de la plantée”. Un de ses ministres a affirmé que “nous devons tous donner une vision globale aux décisions que nous prenons et nous nous devons de nous sentir personnellement responsables de tous les peuples et de tous les pays avec lesquels nous partageons cette belle plantée”. Un ministre des affaires étrangères avance les résolutions préliminaires de son pays prétendant qu’il “avance les intérêts globaux”. Le président d’un autre pays considère l’ONU comme “le forum privilégié pour harmoniser les intérêts globaux de tous les peuples du monde ...” .
La pensée juridique a pour le moins précédé la pensée politique en ce qui concerne l’explicitation de “l’intérêt supérieur”. Cette idée est devenue droit international coutumier en 1970 lorsque la résolution 2749 (XXV) de l’Assemblée Générale de l’ONU s’est référée à “l’intérêt commun de l’humanité” pour les fonds marins et océaniques. Le droit positif était cependant déjà en train de développer ces concepts d’une manière plus formelle. La Charte de l’ONU elle-même déclare que “Nous les peuples des Nations Unies [sommes] déterminés que la force armée en sera pas utilisée excepté dans l’intérêt commun”. Le Traité de l’Antarctique de 1959 parle de “l’intérêt de l’humanité entière” dans l’usage exclusivement pacifique du continent. Le Traité de l’Espace Outre-atmosphérique de 1967 déclare, avec ce sublime anthropocentrisme qui pourrait toujours venir nous hanter, que tous les corps célestes sont “la province de l’humanité entière”. La Convention du Droit de la Mer de 1982 a introduit le concept séminal de “l’héritage commun de l’humanité” en se référant aux fonds marins et océaniques. Le Traité de la Lune de 1979 conçoit également la lune comme un héritage commun. Les conventions sur le Changement Climatique et la Biodiversité de 1992 perçoivent leur sujet en tant qu’une question “d’intérêt commun de l’humanité”. De toute évidence, le concept est entré dans le cercle fermé de la théorie juridique de la fin du XXiéme siècle.
Cependant, dans la réalité politique, le monde reste fragmenté. La Charte de l’ONU, après s’être constituée au nom des peuples des Nations Unies, est restée par la suite fermement ancrée dans le principe de l’égale souveraineté des Etats membres. L’ONU est un “centre d’harmonisation des actions des nations pour atteindre [les] objectifs communs’ de la paix, de l’autodétermination, du progrès économique et des droits humains. Néanmoins, sans concept directeur objectif ni autorité supérieure objective, les efforts pour “harmoniser les actions des nations” n’aboutiront qu’à un résultat imparfait, reflétant les différentes structures de pouvoir qui existent dans des Etats-nations aussi différents que la Chine et le Tuvalu et les caprices des vents politiques et diplomatiques de chaque moment.
Ainsi émerge donc la nécessité d’un concept politique
pratique qui puisse assister tant le gouvernement que les citoyens à
faire la transition de l’âge des Etats-nations à l’âge
global. Ce concept, quoi qu’enraciné dans l’abstrait, doit être
capable de fonctionner dans la pratique politique.
“L’INTÉRÊT NATIONAL”
Il est axiomatique que toute unité socio-politique ait un “intérêt”. Il y a l’intérêt de l’individu et celui de la famille qui s’expriment aux niveaux municipal et national par l’activité électorale et d’autres activités civiques. Prenant l’exemple d’un système occidental, il existe l’intérêt de la municipalité qui s’exprime par l’activité municipale et l’activité parlementaire au niveau national. Il y a l’intérêt national qui s’exprime au niveau international par le vote à l’ONU, les négociations diplomatiques et d’autres formes d’activité de l’Etat-nation. Il y a un intérêt régional et un intérêt transnational, exprimés par la coopération et l’intégration des Etats-nation dans une région ou la coopération ponctuelle sur une question particulière. Il y a aussi l’intérêt planétaire qui, jusqu’au présent, n’est presque pas exprimé. Le concept d’intérêt est valable pour toute unité de ce genre. La force ou la faiblesse de ce concept correspond étroitement à l’importance et la vigueur de l’unité.
Aujourd’hui, l’intérêt national domine la scène politique sur les questions globales. D’autres influences sont aussi importantes - en particulier les questions transnationales et les organisations non-gouvernementales liées aux activités professionnelles ou civiques. Mais l’intérêt national tel que conçu et formulé par les gouvernements des Etats-nations reste le concept prépondérant qui continue à dicter les décisions et les politiques du monde moderne. Constitutionnellement et politiquement, toute nation est obligée de défendre ses propres intérêts, de tracer son propre chemin dans le monde et de suivre son destin. Les dirigeants sont élus par les citoyens de chaque nation pour travailler uniquement à leur service et quand ils acceptent leur poste, ces dirigeants jurent solennellement de le faire. Les citoyens sont obligés de reconnaître et d’obéir au souverain national et de défendre la nation avec les armes et la vie. La trahison de son propre pays reste le crime le plus répréhensible aux yeux de la loi nationale, généralement puni avec les peines les plus sévères. Les nations possèdent toutes les attributs de l’identité du groupe: le drapeau, les forces armées, la compagnie aérienne, la monnaie, le timbre postal et, aussi, les équipes sportives. Les agents du gouvernement prêtent serment de garder le secret professionnel pour protéger l’information acquise par “nécessité des servie”. Les menaces contre la sécurité nationale, qu’elles soient réelles ou perçues, sont traitées avec le plus grand sérieux et peuvent altérer radicalement des vies à travers l’exil, la prison ou le suicide. Et ce qui pourrait devenir une des plus grandes anomalies de l’histoire de l’humanité, les premiers hommes à avoir posé le pied sur la lune y ont planté un drapeau national.
Le système des valeurs de la communauté politique - des citoyens et de ses dirigeants - reste encore dans les années 90 fondamentalement national. Dans son dernier discours sur l’état de la Nation, le Président des Etats-Unis a déclaré: “alors que nous nous embarquons sur ce nouveau chemin, mettons notre pays en premier, et souvenons nous que malgré nos convictions politiques différentes, nous sommes tous des Américains. Que l’épreuve finale de toute action soit simplement: est-ce que ceci est bien pour le peuple américain? ... Le Pacte nouveau nous uni derrière une vision commune de ce qui est le mieux pour notre pays’.
Ce qui est vrai pour le système de valeurs l’est également pour les politiques publiques. Les mémorandum élaborés par la bureaucratie pour les ministres du gouvernement articulent des analyses et des arguments concernant l’intérêt national. Aujourd’hui, l’intérêt national est le concept politique le plus puissant au monde. Il constitue le critère principal sur lequel se basent les dirigeants politiques - les chefs de gouvernement et les ministres - en prenant des décisions. En ce qui concerne la conduite des “affaires étrangères”, la politique extérieure d’un pays vis-à-vis d’autres pays, l’intérêt national est explicitement invoqué. Dans les affaires intérieures il est supposé.
Lors des conférences et des négociations internationales, comme celles au sein de l’ONU, l’intérêt national dicte les perceptions et les objectifs politiques des Etats membres. Les rapports officiels que les diplomates présentent lors ces réunions précisent le contour de leurs objectifs nationaux, avec des instructions aux délégations sur comment les atteindre. Les diplomates sont restreints dans leur liberté d’initiative et normalement ne peuvent dévier de leurs instructions que s’ils reçoivent de nouvelles de leur capitale.
Comme pour tant d’autres concepts politiques enracinés dans les valeurs, la définition de “l’intérêt national” est relativement simple lorsqu’on se réfère aux objectifs pratiques de l’action politique. Elle devient relativement complexe lorsqu’elle est appréhendée à partir de la stricte rigueur académique. Le concept est invoqué sur la base de ce qui est “le mieux pour le pays”, comme l’a montré le discours du président cité ci-dessus et comme le confirme l’Encyclopédie internationale des Sciences sociales. Bien que l’Italie du XVIiéme siècle et l’Angleterre du XVIIiéme siècle ont commencé à utiliser le concept comme un substitut à la “volonté du Prince” et une alternative à la “raison divine du Pape”, c’est seulement la communauté internationale du XXiéme siècle qui l’a employé comme référent standard pour l’action politique lorsque le système des Etats-nation est devenu universel et l’engagement de l’opinion publique dans les affaires internationales et la politique extérieure s’est développé.
Le principal défi de ce concept réside dans les différences entre la version objective et subjective de cette notion : existe-t-il pour un pays un intérêt national objectif, que les citoyens et les dirigeants le perçoivent correctement ou non, ou l’intérêt national est-il ce que l’Etat-nation décide qu’il soit, à travers ses valeurs changeantes et son processus politique, décide à un moment donné: la politique d’Hitler a-t-elle représenté ou non l’intérêt national allemand? Quelle que soit la réponse, il est généralement accepté que l’opinion de Morgenthau de 1940 demeure valide en ce que “les objectifs d’une politique extérieure doivent être définis en fonction de l’intérêt national” et l’exercice de la puissante nationale est le moyen à travers lequel les Etats-nation suivent “seulement une étoile guidante, une pensée standard, une règle d’action : l’intérêt national”.
En règle générale, l’intérêt national peut être défini comme:
“les intérêts d’un Etat-nation, y compris l’intégrité de son territoire et le bien-être de son peuple basé sur ses propres valeurs nationales, formulés à travers son propre processus politique et articulés par ses dirigeants en termes d’aspirations, d’objectifs et de politiques nationales”.
Dans le contexte de l’action politique, l’on cite généralement deux niveaux d’intérêt national. Le niveau plus élevé est “l’intérêt national suprême” ou “l’intérêt national vital” d’un Etat-nation. “L’intérêt national suprême” est invoqué dans les traités de contrôle d’armement en tant que justification d’une rétraction. “L’intérêt national vital” est invoqué en tant que justification de la menace ou du déclenchement l’action militaire ou encore de l’imposition de sévères mesures non-violentes telles que les sanctions économiques, que ce soit légalement à travers l’ONU ou illégalement par une action unilatérale. “Les intérêts nationaux vitaux” concernent traditionnellement la défense du territoire national, l’accès aux sources d’énergie, la sécurité des lignes de transport et de communication, et le contrôle des biens industriels stratégiques. Celles-ci sont les questions auxquelles est destiné le cénotaphe, payé par le villageois lui-même, raisons pour lesquelles les dirigeant font appel à leurs citoyens pour en exiger l’ultime sacrifice.
Le niveau inférieur est l’intérêt national “normal”, qui a deux objectifs: la promotion pacifique des valeurs nationales qui fondent le consensus de la société nationale et qu’elle aimerait voir promues de par le monde; et la compétition pacifique pour l’obtention de la plus grande part du gâteau économique global. Certaines grandes puissances, pas toutes, se préoccupent plus que d’autres de la promotion de leurs valeurs nationales dans le monde, généralement accompagnées de leur conception de la vérité politique et des droits humains. Mais “l’intérêt national normal” n’implique pas recours à la force.
Ce qui est considéré d’intérêt national peut,
avec le temps, changer et ce dû au fait que les Etats-nations se
rapprochent tectoniquement, politiquement et économiquement. Les
interventions récentes des Etats-Unis, militaire en Haïti et
financière au Mexique, autorisées par l’ONU, illustrent l’élargissement
de la notion d’intérêt national vital, ainsi que les importants
infléchissements des relations bilatérales des Etats-Unis
à l’égard de la Chine concernant les droits de brevet. Une
ambivalence qui reflète d’ailleurs l’état de transition des
valeurs humaines contemporaines qui s’applique actuellement à l’intervention
humanitaire dans les pays confrontés à des situations socio-économiques
critiques.
“L’INTÉRÊT PLANÉTAIRE”
Dans cet âge global qui émerge, la question qui se pose est de savoir si l’intérêt planétaire peut être conçu de la même façon. Y a-t-il des “intérêts planétaires vitaux”, par opposition aux “intérêts planétaires normaux”, qui peuvent être identifiés et qui peuvent aider à clarifier la perception des Etats-nation lorsqu’ils sont confrontés à des problèmes globaux dans les années 90?
Pour traiter de ce sujet, il convient tout d’abord de développer une définition de “l’intérêt planétaire”. Ceci est territoire prospectif et toute tentative initiale de trouver une définition à un concept aussi vaste ne peut être que provisoire. Cependant, une définition préliminaire est utile pour commencer à esquisser plus clairement le sujet principal et pour identifier les différents niveaux de l’intérêt planétaire pour en faire une analyse plus détaillée.
“L’intérêt planétaire” peut donc être défini
comme: “l’intérêt de la planète dans son ensemble et
de l’humanité en tant que groupe unique, y compris:
- la préservation de l’intégrité physique
de la planète et la protection de son système écologique,
contre d’importants changements anthropogéniques; et
- l’amélioration universelle de la condition humaine en
termes des besoins et des droits humains fondamentaux”.
Tout ce qui est compris dans cette définition est déjà inclus dans l’agenda de la communauté internationale. Son potentiel réside dans sa capacité à renfermer les objectifs fondamentaux de l’humanité dans un concept fonctionnel.
Quels critères peut-on développer pour savoir quand l’intérêt planétaire est applicable? Manifestement, les trois critères les plus importants sont: l’échelle, la gravité et la durée. Les deux premiers sont des variables déterminantes, le troisième est un facteur conséquent. Tous les trois élucident la question. Quelque chose concerne l’intérêt planétaire s’il affecte matériellement, non nécessairement uniformément, la planète, par opposition à une seule région ou Etat-nation, et s’il affecte l’humanité entière, par opposition à la communauté nationale. Il concerne l’intérêt planétaire s’il menace de modifier l’intégrité générale et l’Etat d’existence actuel de la planète ou s’il menace de modifier la condition humaine. L’intérêt planétaire est par ailleurs concerné, que la menace s’étende au-delà de la génération actuelle ou non. Dû à l’ampleur de l’échelle et de la rigueur, l’intérêt planétaire est normalement plus apparent à long terme. L’intérêt national domine normalement l’intérêt planétaire à court terme. Avec le temps, l’intérêt national et l’intérêt planétaire ont tendance à se rapprocher.
Cette définition et cette série de critères nous permettent de continuer l’exploration analytique. Deux sortes d’intérêts planétaires peuvent donc être identifiés:
- “L’intérêt planétaire vital” serait lié à l’intégrité physique de la planète et à la protection contre des modifications anthropogéniques importantes. Il serait appliqué aux questions concernant la “santé fondamentale” de la planète, c’est-à-dire la préservation de la planète dans son Etat d’existence actuel.
- “L’intérêt planétaire normatif” serait lié à l’amélioration universelle de la condition humaine en termes des besoins et des droits humains fondamentaux. Il serait appliqué aux questions concernant la qualité de vie de tous les peuples du monde et invoquerait implicitement une structure de valeurs attribuables au référent global.
Des exemples de “l’intérêt planétaire vital” pourraient être la stabilisation climatique globale, la protection de la couche d’ozone, et la stabilité stratégique des armes de destruction massive à un niveau minimum.
Des exemples de “l’intérêt planétaire normatif” pourraient inclure un niveau de vie minimum global pour toutes les nations en termes des besoins humains fondamentaux tels que le droit au logement, la sécurité alimentaire, la santé et l’harmonie de l’environnement pour ses citoyens; ainsi que le développement d’une éthique commune globale qui préserverait les droits humains universels.
“L’intérêt planétaire” dans le développement durable, c’est-à-dire la préservation de la capacité d’endurance et de tolérance de la planète, doit être soigneusement considéré. L’on peut affirmer que le développement durable est, axiomatiquement, dans “l’intérêt planétaire vital” puisqu’un développement insoutenable (i.e. non durable) dégraderait sérieusement la planète. Cependant, une nation doit-elle vivre sous la contrainte d’un développement durable à l’échelle nationale? Une réponse possible est de soutenir que le développement durable global fait partie de “l’intérêt planétaire vital”, alors que les Etats-nations sont, aujourd’hui, libres, selon le droit international, de s’engager dans un développement insoutenable à l’échelle nationale, ceci est plus ou moins compensé par les actions des autres pays. Comme le montrera le l’Etude de cas C, ceci devrait être appelé à changer.
De nombreux aspects sont laissés sous entendu dans cette définition.
Certaines questions reflètent les deux aspects - l’intégrité
physique de la planète et les besoins humains fondamentaux. D’autres
sujets (comme la sécurité alimentaire globale) renvoient
à la question de savoir s’il peut y avoir une contradiction dans
la définition elle-même, si l’intégrité physique
de la planète souffre à cause de la nécessité
d’alimenter une population trop importante. Cette question est traitée
plus bas.
“L’INTÉRÊT PLANÉTAIRE’ ET “L’INTÉRÊT NATIONAL LÉGITIME”
Il apparaît y avoir un lien intrinsèque entre l’intérêt national des Etats-nations et l’intérêt planétaire de la communauté mondiale. Dag Hammarskjold, en s’adressant au Parlement britannique en 1958, a remarqué que les Nations Unies étaient le développement naturel de l’héritage intellectuel des “premiers hommes qui ont pensé au respect et à la dignité des autres hommes”. Aujourd’hui, a insisté Hammarskjold, “les divisions entre la politique nationale et internationale ont commencé à s’estomper. Ce qui est compris dans l’intérêt national, quand il est considéré de manière adéquate, converge naturellement avec l’intérêt international”. Vingt-deux ans plus tard, le Rapport Brandt a affirmé que son but était de souligner le risque immense qui menace l’humanité et que “l’intérêt personnel légitime des nations convergent souvent dans des intérêts communs bien définis”. En février 1995, le Premier Ministre français, Edouard Balladur, après le différent sur l’espionnage franco-américain, a exprimé son souhait de voir les relations franco-américaines continuer à se baser sur “la confiance réciproque” et “le respect mutuel de l’intérêt national légitime de l’autre”.
Comment peut-on identifier et définir “l’intérêt légitime national”? De même qu’avec certains autres concepts, il peut s’avérer qu’il soit plus utile de le définir par exclusion de ce qui pourrait être considéré comme un “intérêt national illégitime”. Est-ce un “intérêt national illégitime” que de polluer massivement un Etat voisin et de dégrader les bien communs globaux ou de s’engager dans un acte qui dévasterait la planète? Cette méthodologie est-elle une manière appropriée de définir le concept? Ce genre d’approche est comparable à la perception de leurs responsabilités par les citoyens, définies davantage par les limites du comportement défendu (le meurtre, l’incendie criminel, le vol, la fraude) que par l’identification positive des droits ou d’autres actions légales. La liberté du citoyen s’étend jusqu’au point où elle entre en conflit avec celle des autres citoyens. Toute chose qui ne soit pas ainsi défendue devient ainsi légale. De la même manière, toute action qui ne constitue pas un comportement national illégitime peut être entreprise comme faisant partie de “l’intérêt national légitime”.
La notion d’un “intérêt national légitime” est cruciale pour le futur de la planète. Elle est étroitement liée au “Principe de la Bonne Foi” de la Charte de l’ONU selon laquelle tous les Etats membres “doivent remplir de bonne foi les obligations assumées par eux en accord avec la présente Charte”. Ceci exige de la part des Etats membres qui intègrent le Conseil de Sécurité, y compris les membres permanents, un respect pour un intérêt supérieur à leur propre intérêt national dans leurs actions au sein du Conseil. Ceci n’a bien sur pas toujours été le cas, mais le principe de la Charte et “l’intérêt national légitime” d’un pays sont étroitement liés. Il est significatif que le Principe de la Bonne Foi ait été confirmé en 1992 comme un des 27 principes de la Déclaration de Rio, et aussi dans la Convention de l’ONU sur le Droit de la Mer(article 300) qui est entrée en vigueur en 1994.
Les deux concepts de “l’intérêt planétaire” et “l’intérêt national légitime” sont aussi étroitement liés à un nouveau concept qui apparaît dans le droit international coutumier, à savoir “l’intérêt international publique”, développé et articulé pas le Professeur Phillip Allott. Le système international, selon Allott, dépend du processus d’agrégation social interne de chaque Etat, qui permet a un gouvernement de représenter l’intérêt national internationalement. Cependant, l’interaction des intérêts nationaux agréés développe une vie autonome : au lieu d’agréger les intérêts individuels et sub-nationaux et aboutir ainsi à un “intérêt collectif, dit international”, les agrégations au niveau du système étatique deviennent elles-mêmes des intérêts originaux. Le système ne reflète ni les objectifs sociaux universels de l’humanité ni les objectifs sociaux de tous les individus humains collectivisés par l’intermédiaire de l’Etat-nation. Cela nécessite un certain temps et demanderait un effort intellectuel que de modifier les conceptions et les perceptions de l’organisation sociale du monde. Ceci implique un transfert du centre de gravité théorique de la société internationale du niveau des territoires nationaux séparés au niveau de la planète entière. Le centre de gravité théorique d’une société se trouve dans le concept de l’intérêt publique. “Tant que la société internationale n’a pas de conception de l’intérêt publique de la société internationale dans l’ensemble, son processus social restera rudimentaire et primitif”. De cela découle le besoin d’un nouveau concept qu’Allott dénomme “l’intérêt public international”.
Les concepts “d’intérêt planétaire” et “d’intérêt légitime national” se basent et se développent sur ces prémisses juridiques et théoriques.
Les prémisses fondamentales de cette étude sont:
quelque soit “l’intérêt planétaire vital” celui-ci
exige qu’un Etat-nation poursuive son “intérêt national légitime”
et, comme corollaire:
une politique nationale qui s’étend au-delà de “l’intérêt
national légitime” viole “l’intérêt planétaire
vital”.
Lorsqu’il s’agit de problèmes globaux, tout Etat-nation poursuit
un agenda national qui reflète “l’intérêt national”
formulé par sa capitale. En général, une délégation
gouvernementale possède une position de négociation initiale
et une position de repli. La position initiale représente généralement
le gain optimal que l’Etat pense pouvoir obtenir des négociations.
La position de repli représente le minimum que la délégation
pourrait accepter. La position initiale est généralement
trop exigeante, du moins aux yeux des autres nations. Cependant, en invoquant
ceci, les autres Etats ne peuvent éviter la critique selon laquelle
eux aussi agissent à partir d’une perspective subjective de leurs
propres intérêts nationaux. Les grandes puissances peuvent
en général obtenir un résultat plus proche de leur
position initiale que les Etats plus petits. Quel critère objectif
pourrait être utilisé pour juger de ce qui est acceptable?
“L’intérêt national légitime” peut être considéré
comme un moyen conceptuel pour déterminer ce qui est acceptable
par tous dans “l’intérêt planétaire vital”.
TROIS ETUDES DE CAS
L'analyse de la relation entre "l'intérêt planétaire" et "l'intérêt national légitime" peut être abordée par l'intermédiaire de trois études de cas. Deux d'entre elles se focalisent sur "l'intérêt planétaire vital"; la dernière renvoie à "l'intérêt planétaire normatif". La première, la protection de l'ozone, constitue un exemple de négociations qui ont abouti. La deuxième, la stabilité climatique, reflète un exemple de négociations en cours. La troisième, la capacité de solidarité globale, stigmatise un exemple de discussion et de négociations potentielles pour le futur.
A. La protection de l'ozone
Le Protocole de Montréal de 1987 a imposé des obligations contraignantes sur les parties signataires, en appelant à des réductions nationales dans la production et la consommation de CFC, de 20% par rapport aux niveaux de 1986 en 1994 et de 50% en 1999. Une exception majeure à la formule "national-global" fut cependant incluse: dans un souci d'équité globale en vue de compenser les émissions historiques du Nord, une concession fut accordée aux pays en développement du Sud auxquels il fut permis de différer et d'allonger la phase de réduction sur une période de grâce dix ans, sous la condition que leur consommation annuelle par habitant reste sous 0.3 kg. Le résultat est que l'objectif ultime de la réduction des émissions globales soit réalisé mais par des quantités indéterminées et des réductions nationales collectives.
Les révisions lors des sommets de Londres en 1990 et de Copenhague de 1992 se sont basés sur la même méthodologie. Les Etats ont de nouveau accepté des réductions nationales, significatives dans chaque cas. L'amendement de Copenhague appelle à une réduction des CFC de 75% pour janvier 1995 et de 100% pour 1996; de 100% des halons pour 1995; de 85% des CT pour 1995 et 100% pour 1997; de 50% des MC pour 1995 et 100% pour 1997; et des réductions progressives des HCFC aboutissant à leur disparition pour 2031. Ce régime est actuellement celui en vigueur.
Sans toutefois faire explicitement référence au terme, la communauté internationale a reconnu que "l'intérêt planétaire vital" de la protection de l'ozone globale appelait à l'élimination rapide et nationale de substances dérivées des CFC pour l'an 2000 au plus tard. Rétrospectivement, la dynamique sous-jacente au processus de Montréal-Londres fut le fait que les politiques et les "intérêts nationaux légitimes" des Etats se sont accordés à l'intérêt planétaire au cours d’un processus de négociations.
Si l'on considère la définition des "intérêts nationaux légitimes" des Etats par rapport aux questions globales, deux notions s'imposent: celle de la responsabilité nationale et celle du besoin national (protection contre les dégâts).
Au début du problème de l'ozone, les Etats "responsables" étaient rares: les Etats-Unis produisaient 46% des émissions en 1974, la Communauté européenne 38%, le Japon et l'URSS se répartissant le reste. Les Etats "victimes" étaient également peu nombreux: l'Australie, la Nouvelle Zélande, le Chili et l'Argentine, tous aux abords de l'Antarctique. En ce qui concerne l'ozone, les lignes de démarcation des responsabilités nationales pour le problème global étaient relativement simples. L'intérêt national des "Etat demandeurs" de l'hémisphère Sud dans la lutte contre la dégradation de la couche d'ozone était le plus significatif, dans la mesure où le problème était alors régional. Cependant, seule la Nouvelle Zélande, parmi les Etats concernés, pris une part active dans les négociations, alors que les autres Etats engagés dans le processus - les pays nordiques, la Suisse, le Canada et les Etats-Unis - n'en étaient pas encore victime. Au fur et à mesure que la dégradation de la couche d'ozone s'étendait à l'hémisphère Nord, tous les Etats définirent leur intérêt national dans la lutte globale pour la protection de l'ozone. Par ailleurs, les Etats du Sud n'eurent pas à résoudre de conflits potentiels avec des considérations commerciales nationales divergentes, ce qui clarifiait leur position dans les négociations. Excepté pour les Etats-Unis, les Etats producteurs de l'hémisphère Nord, ayant un moindre intérêt national dans le contrôle des dommages causés et de plus importantes considérations commerciales, ont pris plus longtemps à accepter un régime de contrôle global.
Dans le cas de la couche d'ozone, l'action initiale fut entreprise par le principal Etat responsable des émissions, les Etats-Unis, avec l'adoption d'une législation nationale adéquate en 1977, l'Amendement pour la protection de l'Ozone stratosphérique à la Loi sur l'Air propre et la tenue d'un sommet intergouvernemental dans lequel l'idée de mécanismes de contrôle globaux fut énoncé pour la première fois. La même année, trois Etats nordiques, le Canada et les Etats-Unis ont avancé la prise en considération de mécanismes de contrôle lors de la réunion du Conseil Directeur du Programme pour l'Environnement des Nations Unies, et, en 1983, ont insisté sur un protocole pour des mécanismes de contrôle contraignants et la suppression globale des usages non-essentiels des CFC dans les vaporisateurs (bombes aérosols). La Communauté européenne n'était cependant pas disposée à négocier aucune forme de réduction de la production ou l'utilisation de CFC, et, avec le Japon et l'URSS, rejeta toute idée de régime régulateur international.
La position des Etats-Unis dans les négociations reflétait un intérêt national particulier. En raison de son degré de sensibilisation aux questions liées à la protection de l'environnement, le public américain diminua sa consommation en bombes aérosols, alors que l'industrie américaine poursuivit ses efforts dans la recherche de substituts et d'alternatives. Les Etats-Unis étaient donc plus disposés à abandonner les pratiques antérieures de production de CFC que les producteurs européens. La prohibition de l'usage de CFC non essentiels alors envisagée aurait moins affecté les intérêts américains que les français: l'industrie française du parfum considéra que les substituts aux CFC étaient plus facilement applicables aux insecticides américains qu'aux parfums français. Néanmoins, l'initiative américaine impliquait un engagement et des sacrifices nationaux, des coûts en terme de recherche et développement et des incertitudes en termes de marchés: quelques 100 millions de réfrigÈrateurs, 90 millions d'équipements automobiles en air conditionné, et des milliers d'équipements de bureau en air conditionné étaient sujets à remplacement.
Cependant, en termes d'importance économique nationale, la production américaine, représentant les deux tiers de la proportion européenne en termes de PNB, était sensiblement inférieure à l'européenne. Par ailleurs, alors que les Etats-Unis consommaient la plus grande partie de leur production nationale, la Communauté européenne en exportait près du tiers. La Grande Bretagne, en particulier, en exportait 33%, une grande proportion de sa production et de sa consommation de CFC étant par ailleurs composée d'aérosols, un des produits les plus dangereux. Ainsi, l'intérêt national britannique, mais également français et italien, était fortement imprégné de considérations commerciales.
Par la suite, lorsque la sensibilisation de l’opinion publique s'est accrue, la Communauté européenne proposa son propre protocole, proposant l'interdiction de tout accroissement dans les capacités de production de CFC. Cette proposition était cependant orientée vers les intérêts européens dans la mesure où le plafonnement des capacités de production aurait permis à l'industrie européenne, avec un excès de capacités, de continuer à accroître sa production dans les proportions actuelles pendant 20 ans encore, et ce au détriment de la couche d'ozone. Cela aurait par ailleurs consolidé les parts de marché des compagnies européennes et aurait désavantagé les compagnies américaines, qui ne bénéficiant pas de surplus de capacités.
Pour sa part, le Japon a accru son efficacité en s’accaparant plus de 95% des dissolvants de CFC, ce qui lui a permis, dans le long terme, d'infléchir son opposition initiale aux réglementations globales. Les intérêts de l'URSS furent également accommodés par l'inclusion de la clause "grand-père" dans le Protocole, ce qui lui permis de poursuivre l'accroissement de ses capacités de production, qui faisaient d’ailleurs déjà l'objet d'un réglementation avant la date d'entrée en vigueur du Protocole.
Les pays du Sud poursuivirent également d'importants intérêts nationaux. La Chine et l'Inde, représentant 40% de la population mondiale, étaient de moindres producteurs de CFC. Un accroissement de la consommation en CFC dans des secteurs tels que la réfrigération aurait annulé les effets du Protocole. "L'intérêt planétaire vital" exigea que l'on aida ces deux pays à développer des substituts aux CFC avant même que des investissement inappropriés soient réalisés dans les technologies traditionnelles de production de CFC. La consommation de CFC de la Chine s'est accrue de 20% par an pendant les années 1980. Les coûts financiers de l'éradication des CFC furent estimés à 1 milliard de dollars, mais une mission d'expertise spéciale en Chine estima par la suite que seulement 42 millions de dollars seraient requis. La Chine non seulement accepta les conclusions dudit Rapport mais indiqua également sa volonté de ne pas avoir recours à la clause de sauvegarde lui permettant un délai de grâce de 10 ans, préférant adopter rapidement les nouvelles technologies et limiter ainsi sa contribution à la dégradation de la couche d'ozone.
Quels sont les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience
de la couche d'ozone? Ces négociations sont un exemple de
comment les Etats ont évoluer pour rendre leurs intérêts
commerciaux nationaux plus en phase avec un sens nouveau de leurs responsabilités
globales. Ces mêmes intérêts commerciaux peuvent
également être influencés par l'existence, ou l'absence,
de sensibilisation des consommateurs, de la créativité industrielle,
du leadership des gouvernements, ou encore de l'habileté diplomatique
dans les négociations internationales. L'ensemble du débat
est cependant traversÈ par la conviction croisante de la part de
toutes les parties que les intérêts de la planète doivent
être préservés, représentés de façon
anthropomorphique dans l'intérêt de l'humanité d'éviter
la dégradation globale de la santé et des récoltes,
même si celle-ci est régionalement limité. L'intérêt
planétaire a servi de guide, d'étoile de David, même
si le concept ne fut pas explicité. Pendant le processus,
les positions excessivement tranchées de certains Etats au
début des négociations ont fait place à des inflexions
de politique, au fur et à mesure que "l'intérêt national
légitime" de chaque Etat était infléchi pour répondre
à ce concept directeur.
B. La stabilité climatique
Le changement climatique, la "préoccupation commune de l'humanité", pose de nombreux et complexes problèmes à la communauté internationale, ses causes étant plus intimement liées au fonctionnement même de la société moderne et aux modes de vies de chacun. Quatre agents chimiques liés à divers aspects de nos modes de vie sont responsables des changements climatiques: le dioxyde de carbone (produit par la combustion des carburants organiques, la production de ciment et la déforestation); le méthane (produit par les planètes humides, la culture du riz, l'exploitation du charbon, les fuites dans les gazoducs, et la fermentation entérique des troupeaux d'élevage); líoxyde nitrique, produit par les composants organiques des sols, et les CFC. Par ailleurs, dans certains cas, les données statistiques font souvent défaut et de longues périodes sont nécessaires pour évaluer les relations causales.
Le changement climatique se manifeste par des hausses de température, de précipitations, et de la circulation océanique et est probablement à l'origine des ouragans. La hausse des températures est sans doute l'effet le plus communément admis, avec l'augmentation consécutive du niveau des mers, mais d'autres effets peuvent être également préjudiciables aux intÈrÍts nationaux. Les rapports du IPCC de 1990 et 1992 prévoyaient que, dans l'Etat actuel des choses, la température moyenne globale augmenterait de l'ordre de 1 degré Celcius d'ici l'an 2025 et de 3 degrés avant l’an 2100. L'augmentation du niveau de la mer a été estimée de l'ordre de 0,2 mètres d'ici l'an 2030 et de 0,65 mètres en 2100.
Comme dans le cas de la diminution de la couche d'ozone, l'analyse du changement climatique montre qu'il y a des "Etats responsables" et des "Etats victimes". De façon générale, il est communément admis que le Nord, et les Etats-Unis en particulier, est responsable des émissions de GHG. Les mesures du IPCC montre que les dix pays principalement et responsables contribuent collectivement à 63% du réchauffement de la planète:
1. Etats-Unis
18,4%
2. ex-URSS 13,6
%
3. Chine
9,1 %
4. Japon
4,7 %
5. Inde
4,1 %
6. Brésil
3,9 %
7. Allemagne
3,4 %
8. Royaume Uni 2,2 %
9. Mexique
2,0 %
10. Indonésie
1,7 %
Les principaux Etats victimes peuvent être classés en trois catégories: les pays de basse planète ou insulaires; les pays ayant des zones côtières basses, des zones arides ou semi-arides sujettes aux inondations, aux sécheresses et à la désertification; et les pays du Sud aux écosystèmes montagneux fragiles.
Les pays aux basses planètes, en particulier les Maldives, les Iles Marshall et Kiribati, sont menacés de perdre certains de leurs atolls: les Maldives ont estimé que la protection et la préservation de leur environnement maritime coûterait autour de 34% de son PNB. Les Etats aux importants deltas de fleuves sont particulièrement exposés: le Bangladesh (le Gange); le Brésil (l'Amazone); la Chine (le Yang Tsé); l'Egypte (le Nil); l'Inde (le Gange); l'Italie (le Pô); le Nigeria (le Niger); le Pakistan (l'Indus); le ViÍt-nam (le Mékong); et les Etats-Unis (le Mississippi). Dans un de ces cas, prés de 15% du territoire national est menacé. Les désastres récents subis par les Pays Bas et les Etats-Unis, les Etats les plus avancés dans la protection de leur zones côtières et de leur fleuves, laissent entrevoir la nature du problème global qui probablement affectera l'intérêt national des Etats dans le XXIième siècle.
Les Etats arides et semi-arides sont sujets à des changements de température, de vents et de pluviométrie résultant en des migrations agricoles à des rythmes plus rapides que le seuil d'adaptabilité de nombreuses espèces animales, des plantes et des cultures. Il peut alors se produire d'importantes diminutions de productivité des Etats dans certaines régions, en particulier au Brésil en Amérique latine, dans la plupart des Etats du Sahel en Afrique, dans certains Etats de la CEI en Asie centrale et de l'Est et parmi les Etats de l'ASEAN en du Sud-est asiatique.
Les écosystèmes montagneux et fragiles de pays comme le Népal pourraient souffrir de terrains plus dessÈchés et d'une érosion des sols plus importante, Èprouvant davantage un environnement national déjà peu favorable.
Certains Etats du Nord seront également affectés. Les changements de zone Ècologique verticale pourraient nuire à la biodiversité en France, en Suisse et en Italie, la chaîne des Alpes développant un climat plus similaire à celui des Pyrénées aujourd'hui. La migration des cultures agricoles pourrait affecter négativement et les vastes champs de blé des Etats-Unis.
Inversement, il est possible que certains pays puissent bénéficier de ces bouleversements. Un déplacement vers le nord des ceintures de précipitations liées à la Zone de Convergence Intertropicale pourrait au moins bénéficier certains pays sahéliens. Un changement climatique zonal similaire pourrait également favoriser l'agriculture dans certains pays proches de la zone polaire, comme le Canada, les pays scandinaves, la Russie et le Japon dans l'hémisphère Nord, et l'Argentine et le Chili dans l'hémisphère Sud. Les effets précis demeurent incertains à ce jour. Cependant, si un tel pronostique se confirme, ces Etats ont-il un "intérêt national légitime" à accepter le commencement du changement climatique ou l'intérêt planétaire exige-t-il qu'ils le combattent énergiquement? Dans la réalité, ces Etats sont à l'avant garde de ces efforts.
L'identification de "l'intérêt planétaire vital" face au changement climatique apparaît clairement comme un défi. Trois questions essentielles doivent être abordées:
1. Quel est l'objectif stratégique nécessaire dans
"l'intérêt planétaire vital"?
2. Quels sont les "intérêts nationaux légitimes"
des Etats?
3. Les Etats-Nations remplissent-ils leurs engagements à cet
égard, c'est-à-dire la poursuite de "l'intérêt
national légitime"?
En termes généraux, la stabilisation climatique a été identifiée comme l'objectif stratégique primordial. "L'objectif ultime", selon la Convention sur le Changement Climatique de 1992, réside dans la "stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêcherait une dangereuse interférence anthropogénique sur le système climatique." Un tel niveau devrait être atteint dans une période suffisante pour:
- permettre aux écosystèmes de s'adapter naturellement
aux changements climatiques;
- s'assurer que la production alimentaire ne soit pas mise en danger;
et
- permettre au développement économique de se poursuivre
d'une manière durable.
Quels sont les implications de ces remarques en termes d'action concrète? Le IPCC a calculé "avec confiance" que les gaz à effet de serre de longue durée nécessiteraient des réductions immédiates de leurs émissions de plus de 60% afin d'en stabiliser les concentrations aux niveaux actuels, alors que le méthane nécessiterait une réduction de l'ordre de 15-20%. Certains experts de l'environnement estiment que, avec l'actuelle concentration atmosphérique de 750 gigatones de carbone, le seuil maximum compatible avec le maintien de la stabilité climatique dans le futur serait de 300 gigatones supplémentaires avant que le climat du globe ne soit dangereusement et dÈstabilisé. A ce jour, quelques 6 gigatones sont émis par an, ce qui permettrait 50 autres années d'émissions aux niveaux actuels. De ce point de vue, des réductions drastiques, en deçà des niveaux de 1990, vont être nécessaires dans l'intérêt de la sécurité planétaire. La Conférence de Toronto de 1988, à laquelle ont de nombreux chercheurs scientifiques et dirigeants politiques, a appelé à une réduction globale de 20% des émissions de carbone pour l'an 2005.
La Convention de 1992 fixe cependant des limitations bien en deçà de ces objectifs globaux postulés. Les Etats Parties ont souscrit à une obligation légale de protéger le système climatique en fonction de leur "responsabilités communes mais différentiées" et de leurs capacités respectives. Le Nord est s'est engagÈ à assumer un rôle leader dans la lutte contre le changement climatique et ses effets néfastes. Díaprès la Convention, les 37 Etats en développement ou en transition se doivent d'adopter et d'appliquer des politiques nationales destinées à atténuer le changement climatique en limitant leurs émissions de gaz à effet de serre et en améliorant leurs barrages et réservoirs. Ils se doivent d'informer les autres Parties signataires ‡ propos des politiques nationales qu'ils ont adopté afin de réduire leur émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990 pour l'an 2000.
Ainsi, la plupart des "Etats responsables" ont un engagement clair et identifié. Dans quelle mesure celui-ci a-t-il été atteint? Cette évaluation peut apparaître prématurée dans la mesure où la Convention n’est entrée en vigueur qu’en Mars 1994. Des 37 Etats de l'Annexe I (Union européenne incluse), 20 ont ratifié la Convention et se sont ainsi engagés à informer les autres signataires de leurs politiques nationales avant septembre 1994. Certains Etats importants (la Belgique, la Bulgarie, la Finlande, l'Italie, la Pologne et la Russie) ont ratifié la Convention aprËs mars 1994 et n'étaient donc pas soumis à l'obligation de septembre 1994. Parmi les 20 "Etats obligés", 15 d’entre eux (représentant 14% des émissions de CO2 dues à la combustion de carburants organiques en 1990) ont rapporté dans le délai imparti. La France, la Hongrie, l'Islande, le Portugal et l'Union européenne ne l'ont pas fait.
Ces 15 Etats ont fourni de l'information quant à toutes les sources de gaz à effet de serre et les fosses pour l'an 2000. Parmi les 14 Etats qui ont fourni une information similaire, 7 d'entre eux ont estimé qu'ils se situeraient en deçà des niveaux de 1990 en l'an 2000, et les 7 autres au delà. La quantité moyenne en l'an 2000 est estimée être fractionnellement supérieure (0,5%) à la quantité moyenne de 1990.
Emissions anthropogéniques
estimées
et élimination des
gaz à effet de serre en l'an 2000
(CO2 équivalents en gigagrammes, d'après les GWP de 1994;
horizon temporel = 100 ans)
Augmentations nettes: 1990 2000 Résultat net
Canada
504 542 558 757
54 215
Espagne
222 908 276 523
53 615
Australie
596 414 635 414
38 662
Japon
1 132 650 1 153 336
20 686
Autriche
74 600 81 886
7 286
Suéde
40 383 46 440
6 057
Norvége
52 478 54 790
2 312
Diminutions nettes:
Suisse
47 194 45 267
1 927
Danemark
69 165 63 621
5 544
Nouvelle Zélande 59 764
52 014
7 723
Pays Bas
219 690 206 463
13 227
République Tchéque 176 548
145 256 31 292
Etats-Unis
5 473 271 5 440 225
33 046
Royaume-Uni
738 453 695 353
43 100
Total 9 408 944 9 455 372 46 974
Source: Document ONU, A/AC.237/81
L'objectif stratégique identifié dans la Convention constitue ainsi un seuil de concentration “sûre” de gaz à effet de serre qui ne met pas en danger la capacité d'adaptation de líécosystème, la sécurité alimentaire et le développement durable. Les obligations légales actuellement en vigueur à cet égard appellent à un retour aux niveaux de 1990 des émissions de gaz à effet de serre par les pays du Nord. A ce jour, les Etats informateurs indiquent la réalisation, en moyenne, de ces objectifs.
Quelles sont les conclusions qui peuvent être tirées concernant la légitimité des politiques et des intérêts nationaux dans cette première étape de la Convention sur le Changement Climatique? Est-ce suffisant, pour l'intérêt planétaire, que les Etats responsables de 41% des émissions globales de carburants aient souscrit à leur obligation d'information? Parmi ceux qui l'ont fait, ceux-ci font-ils assez dans leur politique nationale? Pour sa part, le Rapport des Nations Unies concluait "qu’au moment propice, il sera possible d'évaluer la réalisation de l'objectif de réduction des émissions aux niveaux de 1990 en l'an 2000, en comparant les données statistiques pour ces deux années. A ce jour, la comparaison des estimations de CO2 pour l'an 2000 avec les données statistiques disponibles pour 1990 suggèrent quelque peu plus important de mesures supplémentaires".
On pourrait ainsi en déduire que, même en considérant les faibles obligations contenues dans la Convention, beaucoup d'Etat vont au delà de leurs "intérêts nationaux légitimes" et agissent ainsi contre "l'intérêt planétaire vital".
Un certain temps sera nécessaire pour résoudre le débat de manière satisfaisante. Lors de la 11ième Session du Comité de Négociation intergouvernemental en février 1995, l'Alliance des Petits Etats Insulaires (ADPEI) à soumis un projet de Protocole additionnel qui obligerait chaque Etat du Nord à réduire ses émissions nationales de l'ordre de 20% pour l'an 2005. Les pays du Sud étaient divisés sur le Protocole, craignant des contrôles futurs sur eux-mêmes. La Malaisie, cependant, appuie la proposition de l'ADPEI. La Chine, quant à elle, a pris la tête de l'opposition aux contrôles nationaux contraignants, suggérant un intérêt national dans le développement du charbon domestique, avec l'Arabie Saoudite et le Koweit, chacun défendant un intérêt national dans l'exportation de pétrole. Ainsi, la Première Conférence des Parties signataires en mars 1995 n'a atteint qu'un accord de principe sur la nécessité d'obligations contraignantes. Est-ce cela le reflet de la poursuite et la défense d'un "intérêt national légitime"? Ces positions sont-elles ou non compatibles avec "l'intérêt planétaire"?
Plus généralement, il apparaît légitime de
síinterroger sur le fait de savoir si les Etats-Unis, en maintenant
leurs niveaux actuels de consommation de carburants organiques, poursuit
un intérêt national légitime. Le Brésil,
la Côte d'Ivoire et l'Indonésie poursuivent-ils un intérêt
national légitime avec leur rythme de déforestation? Dans
quelle mesure le principe de mise en application collective (selon lequel
un pays développé ne pourrait justifier la persistance d'importantes
émissions de carbone que s'il s'engageait à assister un pays
en voie de développement à développer des techniques
non nocives à l'environnement à un coût inférieur
à celui qu'aurait impliquer une conversion solitaire) est-il dans
l'intérêt planétaire?
C. Capacité de tolérance
Un sujet qui demande une attention plus particulière au niveau global est la capacité de tolérance supposée de la planète, liée principalement à la relation entre la croissance démographique et aux habitudes de consommation dans le monde.
L'explosion démographique est un phénomène connu: le doublement de la population mondiale en une génération, et une croissance annuelle nette actuelle de l'ordre de 90 millions d'individus, plus de 90% desquels dans le Sud. L'inégalité des richesses est également un phénomène documenté, avec 1,5 million de personnes aisées dans le monde, 3,2 milliards satisfaisant leur besoins humains minimums, et 1 milliard vivant en deçà du seuil de pauvreté qui nie leur dignité humaine.
La combinaison entre les habitudes de consommation dans le Nord et la croissance démographique dans le Sud ainsi que l'enrichissement de certains Etats sollicitent et soumettent à de fortes tensions les ressources de la planète. La pêche mondiale a atteint les limites de renouvellement durable des ressources, la consommation par habitant de produits alimentaires primaires a commencé à décroître en termes globaux, et pression exercÈe sur l'environnement dans des domaines aussi importants que l'eau, les combustibles naturels et la déforestation a augmenté.
La relations entre la taille de la population, les niveaux de consommation et la pression exercée sur l'environnement est un nouveau domaine pour la communauté internationale et son analyse est encore rudimentaire. Ainsi que mentionné antérieurement, le développement durable global peut être perçu dans l'intérêt planétaire mais le développement durable national est souvent excessif aujourd'hui. Comment l'intérêt planétaire peut-il être appréhendé et est-il de nature vitale ou simplement normative?
L'intérêt planétaire dans le développement durable peut être défini comme "la relation optimale entre la taille globale de la population et les niveaux globaux de production et de consommation qui satisfasse le principe de développement durable global."
A ce jour, la communauté internationale n'a cependant pas encore reconnu un tel lien entre la population, la consommation et l'environnement. Dans les dernières décennies, plusieurs conférences des Nations Unies se sont penchées sur certains aspects du problème, en particulier les conférences sur l'environnement de 1972 et de 1992 et celles sur la population de 1974, 1984 et 1994. A Rio de Janeiro en 1992 et au Caire en 1994, un effort fut fait pour lier les problèmes de la croissance démographique et de la dégradation de l'environnement avec le défi du développement pour le Sud. Les résultats atteints dans ce domaine furent faibles : des concessions prévoyant une assistance financière et technique aux pays du Sud, qui pourrait ou non se matérialiser ainsi que le transfert de technologies moins nocives pour l'environnement destinées à promouvoir leur développement durable futur.
A la suite de ces conférences, le Nord et le Sud continuent à appréhender le problème de la dégradation globale de l'environnement de manière différentiée, en fonction de leur différentes circonstances et de leurs intérêts divergeants. Le Nord le considère essentiellement en termes de nombres humains, soutenant l'hypothèse selon laquelle le développement économique est illimité dans la mesure où des progrès technologiques continuent à être réalisés et peuvent être appliqués tant aux ressources limitées qu'à celles renouvelables. Le Sud, quant à lui, perçoit le problème en termes de potentiel de ressources globales généralement limité dont l'utilisation est sévèrement tronquée par la consommation excessive du Nord et par une économie politique globale restrictive dont les règles lui sont défavorables.
Un consensus global viable est nécessaire pour la résolution de ce problème, et ce n'est que récemment que des efforts ont été entrepris dans cette direction. Un effort similaire est également nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques liés d'un planification démographique responsable et de niveaux de consommation raisonnables. Ces questions doivent être considérées par les Etats comme intrinsèquement interdépendantes. A ce jour, l'attention mondiale s'est davantage concentrée sur la population que la consommation. L'objectif démographique stratégique fut identifié lors de la Conférence du Caire: atteindre une projection démographique réduite à l’ordre de 7,8 milliards en l'an 2050 (au lieu de la projection moyenne de 10,1 milliards ou la projection maximale de 12,5 milliards). Lors de la Conférence de Rio aucun objectif quantifiable comparable ne fut identifié pour les niveaux de consommation et aucun lien fonctionnel entre une consommation excessive et la dégradation de l'environnement ne fut établi pour servir de base à une action collective. En effet, l'idée de ne rien faire d'autre sinon que d'observer un laisser faire dans le développement des habitudes nationales de consommation, ou d'en encourager activement le développement a été jusqu'à présent étrangère à la pensée intergouvernementale.
La Conférence de Rio a réussi néanmoins à placer le problème de la consommation sur l'agenda international pour la première fois, par le biais de plusieurs des principes de la Déclaration. Le Principe 5 exige que "tous les Etats se doivent de coopérer dans la tâche essentielle qu'est celle de l'éradication de la pauvreté ... afin de réduire les inégalités des niveaux de vie et de répondre au mieux aux besoins de la majorité de la population mondiale"; et le Principe 8 appelle les Etats à "réduire et éliminer les systèmes de production et de consommation non durables et de promouvoir des politiques démographiques appropriées." L'Agenda 21 stipule que "tous les pays doivent s'efforcer de promouvoir des politiques démographiques appropriées" et les pays industrialisés se doivent d'engager les initiatives à cet égard. Les gouvernements devraient, inter alia, "définir un modèle de consommation équilibré mondial que la planète puisse supporter dans le long terme. Une attention particulière devrait être portée aux concepts actuels de croissance économique et la nécessité d'élaborer de nouveaux concepts de richesse et de prospérité qui permettraient des habitudes de vie plus aisés par le biais de changements dans les modes de vie et seraient "moins dépendant des ressources limitées de la planète et en plus grande harmonie avec la capacité de tolérance de la planète".
La Commission des Nations Unies sur le Développement Durable (CDD) a réaffirmé en juin 1994 "le besoin de modifier les systèmes de production et de consommation contemporains qui sont néfastes au développement durable". Dans le contexte de "responsabilités différentiées" dans ce domaine, les pays industrialisés "ont une responsabilité particulière et devraient engager les initiatives en adoptant des mesures concrètes pour engager des changements dans leur propre pays". Tous les pays "devraient bénéficier d'avantages immédiats et de long terme avec l'adoption et le maintien de systèmes de production et de consommation plus durables". La Commission recommanda des mesures destinées à modifier les systèmes de production et de consommation, en particulier dans le Nord, par le biais, inter alia, de la conservation de l'énergie, des sources d'énergie renouvelables, une plus grande utilisation des moyens de transport publiques, le recyclage des déchets et la réduction des quantités d'emballages. Elle estima qu'il était "d'une importance cruciale de changer les habitudes de consommation, ainsi que les systèmes de production, afin de s'assurer que les produits et les processus de production ayant des effets négatifs sur l'environnement disparaissent".
De la même façon, la Déclaration du Caire et le Programme d'Action de septembre 1994 éclaircissent au moins la responsabilité des nations. Ceci est lié au concept de durabilité et au fait que les Nations Unies deviennent plus prescriptives et affirmatives:
"Afin de parvenir à un développement durable et une meilleure qualité de vie pour tous les peuples, les Etats devraient réduire et éliminer les systèmes de production et de consommation non durables et promouvoir des politiques démographiques appropriées. ... Aucune société n'a le droit de développer des modèles de production et de consommation qui empêchent d'autres sociétés de se développer d'une manière durable, dans le présent comme dans le futur".
Pour sa part, la Déclaration de Copenhague de mars 1995 a souligné que la pauvreté a ses origines "dans les structures politiques, juridiques, économiques et sociales et les valeurs culturelles qui sous-tendent les inégalités". Son éradication n'est possible que si ces structures politiques et économiques sont modifiées afin de, inter alia, garantir un accès égal pour tous aux ressources, aux opportunités et aux services publics.
En avril 1995, la CDD évalua les progrès réalisés depuis Rio dans les changements de tendance dans les systèmes de consommation globaux "afin d'assister les Gouvernements dans la définition des priorités nationales" et adopta un programme de travail pour les années futures. Celui-ci comprendra des projections de long terme régulières de l'économie mondiale avec un horizon temporel de 40 ans. Il analysera les conséquences des modèles de production et de consommation globaux, évaluera les mesures politiques pour les changements, exigera des Etats "des engagements volontaires avec des délais définis" afin d'obtenir "des progrès substantiels" dans les objectifs du développement durable.
Ainsi, la communauté internationale est en train de devenir, progressivement mais inexorablement, une communauté globale, une communauté dans laquelle le développement durable global exige qu'aucun Etat-nation ne puisse excéder la suffisance durable nationale sans au moins s'acquitter d'une contrepartie. Ceci est un sujet complexe qui demandera du temps pour être explorée davantage, mais ses implications politiques sont profondes.
Les développements futurs feront probablement surgir des questions importantes et difficiles comme, par exemple, en ce qui concerne "l'intérêt national légitime" des Etats, des sujets qui n'ont pas été jusqu'à présent abordées par les forums officiels:
- Est-ce un "intérêt national légitime" pour les Américains que de maintenir une consommation énergétique par habitant de l'ordre de 26 000 lbs d'équivalent charbon par an, lorsque les Allemands en consomme 13 000, les Kenyans 440 et les Ethiopiens 55?
- Est-ce un "intérêt national légitime" pour les Australiens que de consommer 800 kg de céréales par an et par habitant lorsque le citoyen de chaque Etat africain en consomme, en moyenne, 130 lbs?
- Est-ce un "intérêt national légitime" pour les 27 millions de Canadiens que de posséder plus de lignes téléphoniques que les 2,8 milliards de citoyens du Bangladesh, de la Chine, de l'Egypte, de l'Inde, de l'Indonésie et du Nigeria réunis?
- Est-ce un "intérêt national légitime" pour un pays que d'encourager un taux de croissance démographique plus élevé dans le monde actuel (comme l'ont fait 18 pays au début des années 1990, entre lesquels la Bulgarie, la France, l'Iraq, Israël, et l'Arabie Saoudite).
Certaines de ces questions renvoient à des considération purement normatives liées à des jugements de valeur et à l'humanitarisme international. Mais dans la mesure où le niveau global de consommation s'approche, dans certains domaines, du seuil de tolérance de la planète, les questions relatives aux niveaux de consommation nationaux quittent le domaine normatif pour devenir catégoriques; "l'intérêt planétaire normatif" devient "l'intérêt planétaire vital".
Le jour arrivera sans doute lorsque, dans l'intérêt du développement durable global, la capacité de tolérance globale de la planète sera évaluée, une norme chiffrée mesurée à partir de celle-ci pour chaque habitant de la planète, et des limites de tolérance établies comme des objectifs politiques prescriptifs au sein desquels des moyennes nationales pour certains produits de consommation seront reconnus comme désirables.
Il apparaît nécessaire de définir un indice de corrélation entre la population et les modèles de consommation au sein d'une mesure de la dégradation de l'environnement et, par conséquence, de la capacité de tolérance. Une formule a été élaborée à cet égard et a abouti à la définition d’une donnée statistique sur "la Population Ajustée à la Consommation" (PAC) qui met en relation la consommation énergétique d'un pays à la taille de sa population, permettant ainsi la classification des pays en termes de leur consommation nationale en termes de ressources de la planète.
La "dégradation de l'environnement planétaire" résultant d'un pays particulier est mesurée en unités de D qui est une unité énergétique intégrant à la fois la consommation d'énergie physiologique nationale et la consommation d'énergie technologique nationale. La classification des 10 premiers pays (par unités de D; voir note) est décrite dans la table suivante.
La dégradation de l'environnement planétaire: classement nationale
Classement Pays Population
Indice D Unités
de D
en millions en %
en millions
1. Etats-Unis
262,5
4,6% 91,26
24 218
2. Chine
1 233,9
21,5% 7,19
10 106
3. Russie
149,7
2,6% 57,31
8 729
4. Japon
125,8
2,2% 37,75
4 875
5. Allemagne
81,2
1,4% 52,15
4 316
6. Inde
926,6
16,2
3,58
4 244
7. Canada
28,4
0,5% 118,11
3 383
8. GB
58,1
1,0%
44,36
2 635
9. France
57,7
1,0% 44,13
2 604
10. Brésil
160,7
2,8% 14,00
2 411
Monde 5 734,9
Note: Cette table s'appui sur la formule employée dans l'article
"Consumption: The Other Side of Population for Development", préparé
en 1994 par F. J. Mata, L. J. Onisto et J. R. Valentyne pour le ICPD, p.
3. L'indice D de cet article est repris ici (sur la base des données
d'énergie technologique de 1989). Les données sur la population
ont été mises à jour, au 31 mars 1995 (source: UNFPA
Electronic Contunious Population Monitor). L'indice D pour l'URSS (1989)
est considéré pour la Russie. L'unité de D = Population
x (Indice D + 1).
L'analyse de l'indice PAC permet de clarifier le débat: pour
la durabilité humaine sur une planète aux ressources limitées,
ce qui est nécessaire dans l'intérêt planétaire
est, selon Sir Shridath Ramphal, "de décroître les niveaux
de consommation du Nord et réduire la croissance démographique
du Sud". Pour des raisons à la fois politiques et de méthodologie
statistique, il apparaît prématuré d'avancer des hypothèses
concernant les "intérêts nationaux légitimes" de chaque
pays sur la base de la table précédente. Cependant,
cette étude constitue un important précurseur pour
toute analyse statistique future et tout jugement politique.
Conclusion
L'intérêt planétaire est un concept à fois nouveau et abstrait. Il est actuellement relativement éloigné de la sphère politique dans laquelle les tensions naturelles compétitives entre des Etats poursuivant leurs intérêts nationaux seront toujours prépondérantes. Les efforts pour établir le lien entre l'intérêt planétaire et les intérêts nationaux légitimes des Etats révèle toute la subjectivité et la complexité du monde réel, tant dans les négociations internationales que dans les politiques unilatérales concernant des problèmes globaux.
Pour cette raison, le concept ne peut être utilisé dans aucun contexte formel, tel que des engagements contraignants dans des instruments juridiques. Il possède cependant un important potentiel en tant que concept politique destiné à orienter le débat politique entre les Etats-nations concernant des problèmes globaux, de la même façon que l'intérêt national dicte la politique nationale. Il peut également être utile en tant que norme prescriptive permettant d'évaluer les comportements individuels.
"L'intérêt planétaire" servira d'instrument dans la recherche de réponses aux problèmes globaux dérangeants et complexes - il n'est pas une réponse en lui même. Il y aura autant d'opinions individuelles sur la signification de l'intérêt planétaire sur chaque problème global que d'individus faisant ce jugement - 5,7 milliards de jugements individuels potentiels. La même remarque peut être faite en ce qui concerne l'intérêt national: le débat sur l'intervention américaine en Haïti ou le recours des Etats-Unis envers aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies reflète potentiellement 262 millions d'opinion individuelles sur l'intérêt national de Etats-Unis. Le concept d'intérêt national n'est cependant jamais remis en question.
Le fait que l'intérêt planétaire ne s'est développé que récemment en tant que concept d'implication politique est une signe du stade de développement dans lequel nous nous trouvons en tant qu'espèce. Il s'applique à de nombreux domaines ayant des implications pour la planète. Comment se définit l'intérêt planétaire dans le domaine des essais nucléaires et quel est l'intérêt national légitime de la Chine à cet égard? Quels sont les intérêts nationaux légitimes des Etats-Unis et de la Russie dans la réduction des forces conventionnelles et des niveaux des forces de frappe de dernier recours? Les désaccords entre l'Egypte et Israël en ce qui concerne le renouvellement du TNP? Les différences dans les politiques démographiques du Pakistan et de l'Arabie Saoudite? La saisie illégale par le Canada du navire espagnol sous le prétexte de conserver l'équilibre régional et, par voie de conséquence, global des stocks de ressources maritimes pour la pêche? Le retrait de l'Islande de la Commission Internationale pour le Protection de la Baleine au nom d'un intérêt national vital? La liste est infinie. Aussi longtemps que les Etats-nations entreront en compétition et s'engageront dans des conflit au nom de l'intérêt national, il sera nécessaire de développer un critère conceptuel objectif qui transcende l'intérêt national et puisse aider à arbitrer au nom de la planète et des espèces. Aussi longtemps que nous seront confrontés à des problèmes affectant la planète entière, il sera nécessaire de développer le concept d'intérêt planétaire. Davantage d'efforts seront nécessaires pour définir le concept plus clairement. Mais, avec le temps, le concept sera certainement endossé.
Série Etudes du Programme de Sécurité Globale
Etude No. 1, juin 1992, ISBN 1 889819 00 2
G. W. Hopkinson. Changing Options: British Defence and Global Security
Etude No. 2, octobre 1993, ISBN 1 889819 01 0
N. A. L. Mohammed. Conflict in Southern Sudan
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J. S. Ash. Cold Water Legacy
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Etude No. 5, août 1994, ISBN 1 889819 05 3
J. Clapp. Dumping on the Poor
Etude No. 6, septembre 1994, ISBN 1 889819 05 3
G. Prins. Notes towards the Definition of Global Security
Etude No. 7, mai 1995, ISBN 1 889819 06 1
K. Graham. The Planetary Interest
Les Etudes du Programme sur la Sécurité Globale sont disponibles par:
Global Security Programme
Botolph House
17 Botolph Lane
CAMBRIDGE CB2 3RE